Груздеву поставили в пример Порошенко

04.09.2015 10:33

Директор Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики Андрей Яковлев проанализировал, насколько эффективно могут управлять государством представители бизнеса.

Губернатору Тульской области Владимиру Груздеву и ранее возглавлявшим ряд российских регионов Олегу Чиркунову (Пермский край), Дмитрию Зеленину (Тверская область), Георгию Боосу (Калининградская область) эксперт противопоставил украинских представителей бизнеса Петра Порошенко, Игоря Коломойского, Юлию Тимошенко, Каху Бендукидзе, Бидзина Иванишвили, у которых, по его мнению, получилось стать намного более влиятельными в политике.

В качестве положительного примера, когда губернаторы-предприниматели успешно выполняли функцию «кризисных менеджеров», Яковлев приводит США, где соблазну получить от власти выгоду для своего кармана препятствуют политические институты.

«Неэффективность государства в странах с переходной экономикой периодически порождает надежды, что несовершенства системы смогут исправить люди, продемонстрировавшие свою успешность в крупном бизнесе. Такой запрос на «эффективных» менеджеров обычно возрастает в условиях кризисов. Причем речь идёт не о депутатских креслах, а о позициях в исполнительной власти, связанных с ответственностью за результаты деятельности. Однако на вопрос, могут ли предприниматели влить «свежую кровь» в государственный аппарат и заставить его работать более эффективно, однозначного ответа нет.

В России крупный бизнес оказывал наибольшее влияние на власть во второй половине 1990-х, но при этом ведущие предприниматели не занимали высших государственных постов (кратковременное исключение — Владимир Потанин, вице-премьер в 1996–1997 годах). В последующие 15 лет предприниматели присутствовали на разных этажах власти. Так, бывший топ-менеджер «Норильского никеля» Александр Хлопонин стал губернатором Красноярского края и затем вырос до вице-премьера и полпреда президента. Среди бывших и действующих губернаторов можно назвать Олега Чиркунова (Пермь, 2004–2012-й), Дмитрия Зеленина (Тверь, 2003–2011-й), Георгия Бооса (Калининград, 2005–2010-й), Владимира Груздева (Тула, с 2011-го). Однако российские региональные «истории успеха» скорее связаны с другими именами.

Гораздо более явным присутствие бизнеса в исполнительной власти было у наших соседей, прежде всего в Грузии и на Украине. Достаточно вспомнить такие фигуры, как Каха Бендукидзе, Бидзина Иванишвили, Юлия Тимошенко, Пётр Порошенко и Игорь Коломойский. Но лишь в случае Бендукидзе, занимавшего в грузинском правительстве в 2004–2008 годах пост министра по координации реформ, можно говорить о видимых результатах деятельности — улучшении условий для ведения бизнеса и ограничении коррупции.

Надо сказать, что такая ситуация характерна не только для переходных экономик. Так, в США есть популярные фигуры политиков-предпринимателей (типа Митта Ромни, экс-губернатора Массачусетса и потенциального кандидата в президенты США от республиканцев). Но к двум наиболее серьёзным кризисам последнего столетия (в 1929 и 2008 годах) американская экономика пришла под управлением Герберта Гувера и Джорджа Буша-младшего, которые пришли в политику из большого бизнеса.

Однако, как показал Флориан Ноймайер из Университета Марбурга, предприниматели могут быть эффективны в роли губернаторов. Ноймайер собрал и проанализировал данные обо всех губернаторах в США с 1960 по 2009 год. В числе любопытных «описательных фактов» — наличие бизнес-опыта для публичных политиков в США в целом нетипично: за полвека из 446 губернаторов только 48 до прихода в политику были собственниками или руководителями крупных компаний. Однако со временем доля губернаторов-бизнесменов росла: если с 1960 по 1986 год их число колебалось в интервале 2–5 на 50 действующих губернаторов, то с 1987 по 2009 год этот показатель лишь один раз опустился до шести и трижды достигал десяти.

Ожидаемым образом губернаторы из бизнеса заметно чаще (61%) выдвигались от Республиканской партии, при том что в целом на высших должностях в управлении штатами в рассматриваемый период доминировали демократы. Среди губернаторов-предпринимателей не было ни одной женщины, в среднем они избирались в 56 лет и были на 3,5 года старше своих коллег, не имевших опыта работы на высших должностях в бизнесе. На момент избрания губернаторов-бизнесменов соответствующие штаты отличались меньшими темпами роста доходов населения, более высокой безработицей и высоким уровнем неравенства, расходов и госдолга. Правда, доходы на душу населения там также были выше.

Однако основной вопрос исследования заключался не в выявлении стартовых региональных и демографических различий, а в оценке того, что удавалось (или не удавалось) сделать губернаторам, пришедшим из бизнеса. Чтобы корректно оценить эффективность губернаторов-предпринимателей, Ноймайер путём специальной процедуры сформировал группу «обычных» губернаторов — политических функционеров, которые действовали в тех же условиях, что и выходцы из бизнеса. Дальнейшее сравнение с этой «контрольной группой» проводилось по трём критериям: рост реальных душевых доходов, уровень безработицы и уровень неравенства.

Оказалось, что в период правления предпринимателей рост реальных располагаемых доходов у жителей соответствующих штатов был на 0,6% выше, чем у губернаторов без бизнес-опыта, работавших в сопоставимых условиях. Одновременно губернаторы-предприниматели активнее создавали новые рабочие места (в результате чего уровень безработицы в их штатах был на 0,6% ниже) и, что наиболее любопытно, при них происходило сокращение неравенства. Правда, оно сильнее сокращалось там, где бизнесмену-губернатору приходилось работать в ситуации «разделённого правления» — когда хотя бы одна из палат в законодательном собрании штата контролировалась оппозицией.

Таким образом, в США губернаторов-предпринимателей обычно приглашают, точнее, выбирают как «кризисных менеджеров», и в целом они более или менее успешно выполняют эту функцию. Но после «расчистки завалов» избиратели склонны вновь видеть на их месте юристов из университетов «Лиги плюща», сделавших ставку на политическую карьеру.

В какой мере эти радужные для бизнесменов-губернаторов результаты, посчитанные на американских данных, можно экстраполировать на Россию? Ноймайер в своей статье ссылается на предшествующие исследования, в которых в том числе показано, что в России и Китае приход предпринимателей в региональную политику обычно сопровождался активным извлечением ренты в пользу аффилированных с ними компаний. В США такому развитию событий мешают политические институты. С одной стороны, свобода СМИ, активность оппозиции и НКО, наличие независимого суда ограничивают для действующих губернаторов возможности «извлечения ренты».

С другой стороны, свободная миграция людей и переток капитала ведут к жёсткой конкуренции между штатами, которая заставляет губернаторов активно заниматься экономическими экспериментами. Именно здесь оказывается полезен предшествующий опыт губернаторов-предпринимателей. При этом важную роль играет такая особенность американской политической системы, как «рыночный федерализм» с очень высокой степенью автономии штатов в проведении экономической и социальной политики. Это даёт возможность губернаторам реализовать свои программы, но также предполагает полноту ответственности за достигнутые (или недостигнутые) результаты.

Кроме того, как показал Ноймайер, губернаторы-предприниматели в США в меньшей степени ограничены идеологическими предпочтениями своей партии, так как в отличие от «карьерных политиков» в основном финансируют свои избирательные кампании из собственных средств, а не из «пожертвований» (за которые после избрания так или иначе нужно было рассчитываться).

Иными словами, выходцы из крупного бизнеса могут быть эффективны в управлении регионами при соблюдении двух условий. Во-первых, политические институты должны обеспечивать урегулирование «конфликта интересов» и перекрывать для губернаторов-предпринимателей возможности «извлечения ренты» в пользу своего бизнеса. Во-вторых, в рамках системы государственной власти губернаторы должны обладать достаточными полномочиями для проведения необходимых реформ и повышения эффективности госуправления в своем регионе. В нашей ситуации пока оба эти условия не выполняются», — отмечает Яковлев.